اقتصاد در مقابل سیاست: دام‌های توصیه‌های سیاست‌گذاری*

در این متن سعی کرده‌ام خلاصه‌ای از مقاله اخیر** عاصم‌اغلو و رابینسون در Journal of Economic Perspective را ارائه کنم. با وجود تلاش برای حفظ امانت، به جهت ماهیت خلاصه بودن تمام آنچه در مقاله هست اینجا آورده نشده است و البته ضعف بنده نیز در نگارش مزید بر علت شده است. بنابراین به علاقه‌مندان توصیه می‌کنم متن اصلی مقاله را نیز، که خوش‌خوان و روان نیز هست، مطالعه کنند.

توصیه‌های علم اقتصاد، و از جمله اقتصاد توسعه، بر شناسایی موارد شکست بازار بنا شده است – یعنی پذیرفتن بازار به عنوان بستر اصلی اقتصاد و ورود و اقدام دولت برای افزایش رفاه اجتماعی در مواردی که بازار به صورت بهینه عمل نمی‌کند. اما در این نگاه جای سیاست خالی است. عموما برای این نادیده گرفتن سیاست سه دسته توجیه آورده می‌شود.

اول آن که سیاست‌مداران به هر حال و ناگزیر سیاست‌های بهنیه اقتصادی را در پیش می‌گیرند چرا که تنها پیش‌ گرفتن این سیاست‌ها است که به انتخاب مجدد آن‌ها یا باقی ماندن ایشان در قدرت کمک می‌کند. دوم آن که این درست است که سیاست می‌تواند بر سیاست‌گذاری اقتصادی بسیار تاثیرگذار باشد اما این اثر غیرسیستماتیک است و باید آن را به عنوان یک random noise در نظر گرفت. توجیه سوم این است که «اقتصاد خوب سیاست خوب نیز هست.» به این معنا که سیاست‌‌گذاری‌های صحیح اقتصادی نهایتا منجر به اصلاحات در حوزه سیاست و رفع موانع سیاسی نیز می‌شوند.

حرف اصلی این مقاله این است که گاهی نیروهای سیستماتیکی وجود دارند که اقتصاد خوب را به سیاست بد بدل می‌کنند، که این سیاست بد می‌تواند نتایج اقتصاد خوب را نیز ویران کند. البته ما نمی‌گوییم که تحلیل اقتصادی نباید به شناسایی موارد شکست بازار و اصلاح آن بپردازد بلکه حرف این است که تحلیل اقتصادی نباید اقتصای صرف باشد؛ باید شرایطی که اقتصاد و سیاست در تضاد قرار می‌گیرند شناسایی شود و در توصیه‌ها این تضاد منظور شود.

تعادل سیاسی (مطلوب) موجود ممکن است بر یک مورد شکست بازار متکی باشد. بنابراین رفع آن، حتی اگر امکان‌پذیر باشد، ممکن است لزوماً به بهبود تخصیص منابع منتهی نشود. چرا که می‌تواند تعادل سیاسی موجود را به سمت یک تعادل نامطلوب سوق بدهد. این تأثیر می‌تواند از دو طریق زیر (در کنار راه‌های دیگر) رخ دهد:

۱– حذف رانت‌هایی که گروه‌های ضعیف دریافت می‌کنند با توجیه بازیابی کارایی ممکن است آن گروه را ضعیف‌تر از پیش کند و قدرت سیاسی را بیش‌تر به نفع گروه‌هایی که در حال حاضر قوی هستند جابه‌جا کند.

۲– از تأثیر سیاست‌گذاری‌هایی که به منظور افزایش کارایی اجرا می‌شوند بر توزیع درآمد نباید غافل شد. سیاست‌گذاری‌هایی که نابرابری را بیش‌تر می‌کنند ممکن است باعث بدتر شدن وضع سیاسی شوند.

۱– اهمیت سازمان‌دهندگی رانت‌های اقتصادی

رانت‌های اقتصادی برای کسانی که از آن‌ها سود می‌برند انگیزه اقتصادی ایجاد می‌کنند و به همین دلیل دارای قدرت سازمان‌دهندگی در جهت استفاده یا حفظ این رانت‌ها هستند. بنابراین «اصلاح» شکست بازار و حذف این رانت‌ها می‌تواند بر میزان تلاش ذی‌نفعان برای سازمان‌دهی تاثیرگذار باشد و در نتیجه تعادل سیاسی را تغییر دهد.

رانت، اتحادیه‌ها و دموکراسی

در بسیاری موارد اتحادیه‌های کارگری با بالا بردن دست‌مزد اعضای خود یا مانع شدن از به کارگیری تکنولوژی جدید توسط کارفرمایان باعث کاهش کارایی اقتصادی می‌شوند. از همین رو است که کاهش قدرت اتحادیه‌ها در تعیین دست‌مزد یکی از توصیه‌های رایج اقتصاددانان جریان اصلی است. اما در چارچوب تحلیلی حاضر، گرفتن قدرت تعیین دست‌مزد (که نوعی رانت اقتصادی محسوب می‌شود) از اتحادیه‌ها باعث می‌شود کاگران انگیزه اقتصادی ضعیف‌تری برای عضویت در این اتحادیه‌ها داشته باشند و سازمان‌دهی کم‌تری صورت دهند که این خود توازن قوای سیاسی را بیش از پیش به سوی کارفرمایان بزرگ، که در حال حاضر نیز قوی هستند، سوق می‌دهد.

اما بالا بردن دست‌مزد اعضا و سایر امتیازها اقتصادی تنها کارکرد اتحادیه‌های کارگری نبوده است. آن‌ها به طور تاریخی با ممکن کردن اقدام جمعی طبقه کارگر در استقرار و استحکام دموکراسی نقش اساسی بازی کرده‌اند. به عنوان مثال «جنگ اتحاد» بر علیه حزب کمونیست در لهستان قبل از جنگ جهانی اول توسط اتحادیه‌های کارگری سازمان‌دهی شد. به همین ترتیب مبارزه علیه آپارتاید در آفریقای جنوبی یا مبارزه بر علیه حکومت نظامی‌ها در برزیل که اتحادیه‌های کارگری نقش مهمی در پیش بردن آن‌ها و در نهایت پیروزی دموکراسی ایفا کردند. از آن سو، می‌توان بحث کرد که در ایالات متحده تضعیف اتحادیه‌ها در دوره ریاست جمهوری ریگان به افزایش نابرابری، افزایش نامتناسب درآمد مدیران عامل شرکت‌ها و مقررات‌زدایی سریع از بازارهای مالی انجامیده است.

از این رو است که اگر قدرت سیاسی اتحادیه‌ها در حمایت از نتایج مطلوب اقتصادی و سیاسی حاصل از دموکراسی مهم باشد، «اصلاح» شکست‌های بازار نیروی کار (مانند حذف حداقل دست‌مزد کارگران عضو اتحادیه) می‌تواند با بر هم زدن تعادل سیاسی مطلوب موجود و متمرکز کردن قدرت سیاسی در دست یک گروه، نتایج نامطلوب اقتصادی به بار بیاورد.

۲– پیامدهای سیاسی نابرابری

از بین بردن قدرت سیاسی اتحادیه‌ها، در کنار از بین بردن انگیزه سازمان‌دهی، می‌تواند درآمد را از کارگران به مدیران کسب و کار بازتوزیع کند و خود این نابرابری ایجاد شده می‌تواند تعادل سیاسی را دگرگون کند.

خصوصی‌سازی در روسیه

خصوصی‌سازی نیز از دیگر سیاست‌گذاری‌هایی است که از دید بسیاری از اقتصاددانان جریان اصلی به تخصیص بهتر منابع و کارایی اقتصادی از طریق بخش خصوصی فعال در بازار رقابتی (به جای دولت) کمک می‌کند. اما خصوصی‌سازی در روسیه در دهه ۱۹۹۰ نمونه‌ای از سیاست‌گذاری‌هایی است که تغییرات اساسی در توزیع ثروت به بار آورد که به نوبه خود تغییرات عمده اقتصادی به دنبال داشت (مانند فراهم کردن شرایط برای به قدرت رسیدن دولت اقتدارگرای پوتین.)

در سال ۱۹۹۱ هنگامی که بوریس یلتسین به قدرت رسید اصلاحات اقتصادی و در راس آن خصوصی‌سازی را سرلوحه برنامه‌اش قرار داد. از جمله سهام شرکت‌های انرژی دولتی به دنبال ناتوانی دولت از پس دادن بدهی‌های خود به بانک‌ها به مزایده گذاشته شد. اما بانک‌ها این مزایده را به صورت غیر شفاف برگزار کردند که در نتیجه آن نهایتا تعداد کمی افراد بسیار ثروتمند که صاحب بیشتر سهام این شرکت‌های دولتی بودند ظهور پیدا کردند.

نیروی محرکه اصلی پشت حرکت خصوصی‌سازی در روسیه این درس از کتب درسی اقتصاد بود که اقتصاد روسیه باید از یک اقتصاد مبتنی بر برنامه‌ریزی مرکزی و تصدی‌گری دولتی به یک اقتصاد مبتنی بر بازار آزاد که بسیار کاراتر است دگرگون شود. و اساسا بحث بر سر آیایی انجام خصوصی‌سازی نبود، بلکه بحث اصلی بر سر سرعت اجرای آن بود.

در واقع پیام اصلی در اینجا این است که بی‌توجهی به پیامدهای سیاسی و رویکرد صرفا اقتصادی باعث شد خصوصی‌سازی ثروت را در دست عده‌ای محدود متمرکز و نابرابری را بیش‌تر کند که این خود راه را برای به قدرت رسیدن دولت اقتدارگرای پوتین [با بهره‌گیری از نارضایتی مردم روسیه از وضع موجود] هموار کرد. در پیش گرفتن سیاست خصوصی‌سازی در روسیه نتیجه این دیدگاه بود که «اقتصاد خوب سیاست خوب را به دنبال دارد.» و با بهتر شدن اوضاع اقتصادی، اوضاع سیاسی نیز اصلاح می‌شود، اما تجربه روسیه نشان داد که چنین نگاهی همواره درست نیست.

گریزی به وضعیت ایران

در اینجا خلاصه مقاله تمام شده است و باقی این متن ایده‌های شخصی من و برگرفته از این مقاله است. به نظر می‌رسد پیام این مقاله عاصم‌اغلو و رابینسون مبتلا به سیاست‌گذاری اقتصادی در ایران نیز باشد. اقتصاددانان ایرانی، به خصوص نسل جواب اقتصادخوانده، ممکن است در تجویز سیاست‌گذاری‌های استاندارد اقتصادی برای حل مشکلات اقتصاد ایران – که از قضا از عدم تعادل‌های بسیار ناشی از دخالت دولت در اقتصاد رنج می‌برد – هیجان‌زده و عجولانه برخورد کنند. پیام مقاله بالا این است که در ارزیابی نتایج یک سیاست‌گذاری اقتصادی نباید تنها پیامدهای اقتصادی آن را در نظر گرفت بلکه باید به پیامدهای سیاسی آن نیز چشم داشت، که در غیر این صورت یک سیاست‌گذاری صحیح اقتصادی ممکن است به بیراهه سیاسی برود.

* در این نوشته واژه «سیاست» را به عنوان ترجمه politics و «سیاست‌گذاری» را به عنوان ترجمه policy به کار برده‌ام.

** Daron Acemoglu and James A. Robinson, “Economics versus Politics: Pitfalls of

Policy Advice”, Journal of Economic Perspectives—Volume 27, Number 2—Spring 2013—Pages 173–19

http://scholar.harvard.edu/files/jrobinson/files/economics_versus_politics_published.pdf

 

Read Full Post »

استقلال بانک مرکزی

مقدمه

در دهه های اخیر تاکید بر استقلال بانک مرکزی در کشورهای مختلف دیده می شود. مقالات زیاد علمی هم در این زمینه نوشته شده است(1). البته استقلال بانک مرکزی صفر و یک نیست و در کشورهای مختلف، درجات مختلفی از استقلال بانک مرکزی مشاهده می شود. دو نمودار از مطالعه ی آلسینا و سامرز (1993) آورده شده است. در نمودار اول، رابطه ی تورم (در یک بازه ی زمانی مشخص) (محور عمودی) و شاخص استقلال بانک مرکزی (محور افقی) برای کشورهای مختلف نشان داده شده است. استقلال بیشتر بانک مرکزی همراه با تورم کمتر بوده است. در نمودار دوم تغییرات در رشد تولید حقیقی (رشد تولید ناخالص ملی) اقتصاد تابعی از شاخص استقلال بانک مرکزی دیده می شود: در کشورهای با بانک مرکزی مستقل تر، افزایش نوسانات در بخش حقیقی اقتصاد دیده نشده است. با توجه به این یافته ها، استقلال بانک مرکزی مزیت های بزرگی دارد. این گونه نیست؟ هدف این نوشته، ولی، دفاع از استقلال بانک مرکزی نیست. دلایل مهمی له و علیه استقلال بانک مرکزی وجود دارد و هدف این نوشته صرفاً بررسی این دلایل است و نتیجه گیری نهایی را به مخاطب وامی گذارد. این نوشته عمدتاً از کتاب میشکین (2) گرفته شده است.

 

به وجود آمدن چرخه هایِ تجاریِ سیاسی

از وظایف اصلی بانک مرکزی ایجاد ثبات اقتصاد کلان و به خصوص ثبات سطح قیمت هاست. ثبات قیمت ها به معنای نرخ پایین و تقریبا ثابت تورم است. از دلایل عدم مطلوبیت تورم بالا (معمولا بالای 10%)  در بلندمدت می توان به  ایجاد نااطمینانی در اقتصاد کلان، تشدید نابرابری، کاهش سرمایه گذاری، هزینه های ناشی از تعیین قیمت ها برای بنگاه ها و هزینه برای خانوارها برای یافتن کمترین قیمت ها در بازار اشاره کرد. بعضی از مطالعات به رابطه ی منفی نرخ تورم و رشد اقتصادی در بلندمدت اشاره کرده اند. همچنین از اثرات منفی افزایش حجم پول (که یکی از دلایل اصلی ایجاد تورم در بلندمدت است)، میتوان به امکان ایجاد حباب در بازارهای مختلف (مثل مسکن یا بقیه ی بازارها) اشاره کرد. این حبابها می توانند به بحران اقتصادی منجر شود (تشریح این مساله به نوشتار دیگری نیاز دارد).

مهمترین دلیل به نفع استقلال بانک مرکزی به این نکته تاکید می کند که در صورت عدم استقلال بانک مرکزی، سیاست های پولی کشور به شدت از انگیزه های کوتاه مدت سیاست مداران متاثر می شود: سیاست مداران معمولاً افزایش اشتغال در کوتاه مدت را به بهای ایجاد تورم در میان مدت و بلندمدت دنبال می کنند.

در اقتصاد کلان یک رابطه ی منفی بین نرخ اشتغال و تورم وجود دارد. وقتی تورم ایجاد می شود، طبق یک تئوری، قیمت ها بالا می رود، دستمزدها به دلیل چسبنده بودن، به اندازه ی قیمت ها بالا نمی رود. این مسئله برای بنگاه ها در کوتاه مدت انگیزه ایجاد می کند که اشتغال و در نتیجه تولید را افزایش دهند (به دلیل کاهش قیمت نسبی نیروی کار، استخدام نیروی کار بیشتر می شود). پس طبق این تئوری دولت می تواند با ایجاد تورم بیکاری را کاهش و رشد اقتصادی را افزایش دهد. طبیعتاً بعد از این که دستمزدها فرصت تغییر یابند، اشتغال به حالت اولش برمی گردد؛ منتها تعادل جدید به احتمال زیاد تورمی بالاتر و محیطی متلاطم تر را در پی خواهد داشت.  اگر بانک مرکزی مستقل باشد، این ابزار از دست دولت خارج می شود. تورم به بهانه ی ایجاد شغل در کوتاه مدت ایجاد نمی شود و اقتصاد کلان ثبات بیشتری خواهد داشت.

عدم انضباط مالی

اگر بانک مرکزی مستقل نباشد، دولت انگیزه ای ندارد که مخارج خود را مدیریت کند، به این خاطر که می داند  که می تواند همیشه مخارجش را از طریق بانک مرکزی (مثلا از طریق استقراض از بانک مرکزی) تامین کند. این امر در بلندمدت، به افزایش مخارج دولت می انجامد. افزایش استقراض از بانک مرکزی، تورم ایجاد می کند که به نوبه ی خود باعت کاهش منابع دولت به قیمت ثابت و در نتیجه افزایش انگیزه ی دولت برای افزایش مخارجش می شود. این چرخه ی باطل می تواند به تورم شدید منجر شود و اقتصاد کلان را بی ثبات کند.

مساله ی کارفرما-کارگزار

این مشکل در رابطه ی بین سیاست مدار و مردم برقرار است. برای توضیح بیشتر به این پست مراجعه کنید. منافع سیاست مدار و منافع آحاد مردم لزوماً با یکدیگر هم جهت نیست. سیاست مدار خودش انگیزه دارد تا به نفع خودش، اطرافیانش، حزبش یا مانند آن کار کند. بازگذاشتن دست سیاستمدار در اجرای سیاست های پولی می تواند منجر به جهت گیری سیاست های پولی برای منتفع کردن گروه های خاص و نه عموم مردم منجر شود. بانک مرکزی به عنوان یک نهاد مستقل که انگیزه هایی متفاوت از دولت دارد، می تواند راه حلی برای این مساله باشد.طبیعتا این سوال مطرح می شود که چرا تابع هدف بانک مرکزی مستقل با تابع مطلوبیت آحاد مردم هم جهت است؟

مدافعان، اشاره می کنند که مسئولان بانک مرکزی مستقل بیشتر به فکر ارتقای شغلی خود یا ارتقای سازمان خود هستند و نگران رای آوردن در دور بعدی، محبوبیت یا به طور کلی دغدغه هایی که یک سیاستمدار دارد، نیستند، زیرا بنا به فرض بانک مرکزی مستقل است و از رای مردم –حداقل مستقیماً- تاثیر نمی پذیرد. بنابراین، اگر مثلاً بانک مرکزی هدف ثبات نرخ تورم در حدود 3 درصد را داشته باشد، دیگر کاری به سیاست های دیگر از جمله سیاست ها مالی ندارد و صرفاً بر کنترل نرخ تورم متمرکز می شود. رییس بانک مرکزی مستقل بیشتر نگران شهرت خودش در انجام وظیفه ای است که به او محول شده است. به عبارت دیگر، او می تواند سیاست های «مفیدی» را که شاید به ظاهر مورد علاقه ی بسیاری از مردم نباشد، دنبال کند بدون اینکه نگرانی از عدم رای آوردن در دور بعدی داشته باشد.

بانک مرکزی مستقل، ناسازگار با اصول دموکراسی

از آنچه گفته شد، مسئله ی تضاد وجود بانک مرکزی مستقل با اصول دموکراسی آشکار می شود. این مهم ترین انتقادی است که بر بانک مرکزی مستقل وارد می شود. در بالا این گونه تصویر شد که بانک مرکزی نهاد «آگاهی» است که می داند سیاست الف (مثلا کنترل رشد حجم پول در حد ب درصد) می تواند در بلند مدت برای جامعه خوب باشد، ولو اینکه نظرات عموم مردم علیه اجرای این سیاست باشد و خوبی این سیاست برای خودشان را درک نکند. بانک مرکزی مستقل، چون شاید حتی بهتر از خود مردم صلاحشان را می فهمد، می تواند یک سیاست را، و لو مورد علاقه ی اکثریت نباشد، دنبال کند. به وضوح، فرض می شود که نهادی وجود دارد -مرکب از احتمالاً تعدادی اقتصاددان- که سرنوشت جامعه، حداقل در بعد اقتصادی را، بهتر از خودشان، که در نماینده شان، دولت، متبلور می شود درک می کند. این ایده با اصول اولیه دموکراسی سازگار نیست. اگر این اصل را بپذیریم، سوال بعدی این می شود که چرا در بعد سیاست مالی این کار را نکنیم؟ این احتمال همیشه و در همه ی ابعاد وجود دارد که سیاستمداران انتخابی توسط آحاد مردم، آنچه که واقعا به صلاح آحاد  جامعه است را دنبال نکنند، و نخبگان علمی که دغدغه های سیاسی کمتری دارند، بتوانند به صورت موثرتری منافع عموم را دنبال کنند. به طور مشخص تر، سوال این است که اگر پذیرفتیم که نهادی غیر انتخابی می تواند به طرز موثری منافع جامعه را برآورده کند، بدون اینکه تحت تاثیر فشارهای سیاسی یا مانند آن قرار گیرد، چرا از این ایده در بقیه ی نهاد ها استفاده نکنیم؟ حد یقف کجاست؟

بانک مرکزی مستقل، عدم هماهنگی سیاست مالی و پولی

بحث دیگر این است که هدف هر دو سیاست مالی و پولی افزایش رفاه مردم است و اگر از دو منبع مستقل دنبال شوند، ممکن است نقش یکدیگر را خنثی کنند. دو ابزار سیاست پولی و مالی باید با یکدیگر هماهنگ باشند و این مسئله در صورت وجود بانک مرکزی مستقل به سختی محقق می شود.

پانوشت

(1) به عنوان مثال به این منبع نگاه کنید:

Alesina, Alberto, and Lawrence H. Summers. «Central bank independence and macroeconomic performance: some comparative evidence.» Journal of Money, Credit and Banking 25.2 (1993): 151-162

(2)

The Economics of Money, Banking, and Financial Markets by Frederic S. Mishkin

Read Full Post »